2024行政案例指导讲座 行政法律进阶案例（六）

行政法律进阶案例（六）

——福山建材公司诉金州市高新技术开发区管委会环保局行政处罚案

【案情】

    金州市为省会城市,金州高新技术开发区(以下简称开发区)是根据省人民政府批准成立的开发区,金州开发区管委会为省人民政府批准设立的开发区行政管理机构,下设财政局、教育局、环保局等职能部门。福山建材公司(以下简称福山公司)为开发区内从事建材加工的制造业企业。2021年8月1日,金州开发区管委会环保局执法人员在对福山公司位于开发区内的经营场所进行行政检查时,发现其违规堆放大量恶臭污染物,经检测该公司厂界臭气相关指数严重超过《恶臭污染物排放标准》(GB14554-93)的控制标准,造成严重大气污染,周边居苦不堪言。经调查,该公司堆放的污染物臭气超标原因是该公司没有按照《固体废物污染环境防治法》要求对固体废物采取臭气治理控制措施。根据这一调查结果,金州开发区管委会环保局先对该公司堆放的污染物进行处置,花费8万元,然后依法对福山公司作出行政罚款处罚。

    行政处罚后,福山公司仍旧我行我素,继续在厂区堆放产生恶臭的固体污染物,严重污染周边空气环境。周边居民多次要求金州市高新技术开发区管委会环保局,但环保局总以“监控设备尚在调控”等理由,不采取进一步执法行动。为此,周边居民集体上访,要求金州市和金州开发区有关部门采取行动。最终,金州开发区人民检察院于2021年10月29日,向金州开发区人民法院同时提起环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。在环境行政公益诉讼中,要求金州开发区管委会环保局依法履行法定职责、制止福山公司破坏环境的行为。在环境民事公益诉讼中,要求福山公司停止环境侵权行为并对周边居民进行赔偿。

    2021年11月15日,金州开发区管委会在各方压力下采取果断措施,在福山公司厂界安装隐蔽式污染物自动检测装置,将检测装置伪装成普通变电器、广告牌和移动通讯基站,实时监测福山公司厂界的环境指数。一旦发现相关指数超标,便依据相关检测指数开具《环境行政处罚决定书》,直接通过电子邮件发送至福山公司预留的邮箱地址中并明确告诉福山公司,如果不缴纳罚款就将福山公司列入“严重违法失信企业名单”,并在新闻媒体上向全社会公开。福山公司因经常收到罚单又不敢不缴纳罚款,最终采取措施进行环境整治,解决了堆放物环境污染问题。

    材料一:《固体废物污染环境防治法》第102条规定:“违反本法规定,有下列行为之,由生态环境主管部门责令改正,处以罚款,没收违法所得;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,可以责令停业或者关闭…(七)擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒工业固体废物,或者未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染的；......有前款第七项行为,处所需处置费用一倍以上三倍以下的罚款,所需处置费用不足十万元的,按十万元计算。......“

    材料二：《大气污染防治法》第99条规定:“违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭(二)超过大气污染物排放标准或者超过重点气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的......“

【问题】

1.金州开发区管委会环保局针对2021年8月1日发现的福山公司违规堆放固体废物导致严重空气污染的行为实施行政罚款处罚,应当适用《固体废物污染环境防治法》还是《大气污染防治法》?为什么?

  答：应当适用《大气污染防治法》。因为《行政处罚法》规定同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,要按照罚款数额高的规定处罚。根据本案案情,适用《大气污染防治法》罚款数额较高,所以应当适用《大气污染防治法》实施行政处罚。

  相关法条：《行政处罚法》（2021年7月15日起施行）第29条

  对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

2.如果福山公司对金州开发区管委会环保局作出的行政处罚不服,欲提起行政诉讼,应当以谁为被告?

  答：应当以金州开发区管委会环保局作为被告。

  相关法条：《行政诉讼法解释》第21条

  当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

  微微提示1：案情当中“金州开发区管委会为省人民政府批准设立的开发区行政管理机构,下设财政局、教育局、环保局等职能部门”，这种表述方式即表明“开发区管委会和下设的职能部门都是经过批准设立的，而不是地方政府自行设立的”。也即，“省政府既批准了开发区管委会的设立，又对其下设的多个职能部门表示了批准”。这样翻译一下就好多了。

  微微提示2：法条当中“对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告”，这话是接前面那句。也即，如果开发区管委会是经批准设立的，而其所属职能部门未经国务院或省级政府批准设立，而是开发区管委会自己设立的工作部门，那么被告是开发区管委会。。如果连开发区管委会都不是国务院或省级政府批准设立的，则被告是设立该开发区管委会的地方政府。

3.如果福山公司对金州开发区管委会环保局作出的行政处罚不服,提起行政复议,福山公司周边居民是否有权参加行政复议?行政复议机关是否必须当面听取第三人的意见?

  

  答：周边居民有权参加行政复议。行政复议机关并非必须当面听取周边居民的意见。

  相关法条：《行政复议法》第10条第3款

  同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

  相关法条：《行政复议法》第22条

  行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

  相关法条：《行政复议法实施条例》第33条

  行政复议机构认为有必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。

  微微提示：命题人观点——行政复议以书面审查为一般原则，无论是行政复议申请人还是第三人，行政复议机关都只有在其认为必要的情形下，才会当面听取意见。在行政复议中，行政复议机关没有必须当面听取行政复议申请人、第三人和被申请人意见的义务。

4.金州开发区人民检察院针对金州开发区管委会提起环境行政公益诉讼和针对福山公司提起环境民事公益诉讼,能否一并审理?

  

  答：可以一并审理。

  相关法条：《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条　

  人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。

　人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。

  相关法条：《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条　

  人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。

  人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。

  微微提示1：根据《检察院实施办法》第一条和第二十八条规定,试点阶段人民检察院可以同时提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的仅为污染环境领域。

  相关法条：《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第56条　

  本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。

  相关法条：《行政诉讼法》第61条

  在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

  在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

  微微提示2：人民检察院能否直接提起行政附带民事公益诉讼,《检察院实施办法》没有明确规定。根据《检察院实施办法》第五十六条,没有规定的即适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。其中《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定了行政附带民事诉讼制度,该制度的设立主要是源于程序效益原则,有利于节约诉讼成本,优化审判资源,统一司法判决和增强判决权威性。在试点的检察机关提起的公益诉讼中,存在生态环境领域侵害社会公共利益的民事侵权行为,而负有监督管理职责的行政机关又存在违法行政行为,且违法行政行为是民事侵权行为的先决或前提行为,为督促行政机关依法正确履行职责,一并解决民事主体对国家利益和社会公共利益造成侵害的问题,检察机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,向人民法院提起行政附带民事公益诉讼,由法院一并审理。

  裁判要旨：最高院第136号指导性案例“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”
  检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为,导致发生污染环境,侵害社会公共利益的行为,且违法行政行为是民事侵权行为的先决或者前提行为,在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后,违法行政行为和民事侵权行为未得到纠正,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,向人民法院提起行政附带民事公益诉讼,由法院一并审理。

5.金州开发区管委会环保局能否依据隐蔽设置的自动检测装置收集的证据实施行政处罚?为什么?

  

  答：不能。因为收集行政处罚证据的电子监控设备,其设置地点必须向社会公开。

  相关法条：《行政处罚法》第41条 

  行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

  电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

  行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

6.金州开发区管委会环保局在公司厂界安装的检测装置所收集的空气污染数据,可以反映企业生产经营情况属于企业商业秘密是否能实时向全社会公开?为什么?

  

  答：能向全社会公开。因为如果行政机关认为公开商业秘密会对社会公共利益造成较大影响,就能公开相关信息。

  相关法条：《政府信息公开条例》第15条

  涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。

7.金州开发区管委会环保局将不缴纳罚款的福山公司列入“严重违法失信企业名单”并在新闻媒体上向全社会公开,属于何种行政处罚?在公开之前是否需要告知福山公司有要求行政处罚听证的权利?

  

  答：属于行政处罚中的“通报批评”。无需告知被处罚人有要求举行行政处罚听证会的权利。

  相关法条：《行政处罚法》第63条

 行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：

（一）较大数额罚款；

（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；

（三）降低资质等级、吊销许可证件；

（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）其他较重的行政处罚；

（六）法律、法规、规章规定的其他情形。

  当事人不承担行政机关组织听证的费用。

  微微提示1：上述应当组织听证的情形，可以概括为“钱没了，证没了，工作也没了”。（注：资质等级也是有证的，降低了资质等级，代表原来的证没了）

  微微提示2：上述应当组织听证的情形中没有本题中的“通报批评”，故对行政相对人处以“通报批评”行政处罚，无需告知当事人有要求听证的权利。